论自由(英〕约翰_密尔-第23部分

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　　　　第五章　本文教义的应用７３１

　　　　国度成为一个名符其实的自由之国。　并且，这种行政机器愈是构造得有效率和科学化，网罗最有资格的能手来操纵这个机器的办法愈是巧妙，为患就愈大。　在英国，近来有人建议，政府行政职务上所用职员一概应以竞试的办法来选取，以便为那些职务求得所能得到的最有智力和最有教养的人士。　关于这个建议，赞成和反对两方面都有不少言论和文章。　反对方面所最坚持的论据之一是说，国家的永久公仆这个职业在薪金报酬和显要地位两点上都并没有足以吸引高才的前景，那些高才总是能够在各种职业方面或者在公司和其他公众团体的职务方面找到更诱人的生涯的。　我想，这种论据若由维护这个命题的朋友用来答复对于它的主要质难，人们不会感到惊异。　现在竟出诸反对者之口，这就很奇怪了。　这里所提出作为反对那个建议的制度的说法恰恰成为它的保险闸。　如果一国中所有高才竟能被吸入政府的职务中去，那么一个趋向于做到这种结果的建议才真足以引起不安。　试想，假如凡需要组织协调或需要以广大和全面的见解来从事的社会事业，其各个部分都掌握在政府手中；又假如政府的职司普遍都有最能干的人来充任；那么，一国中所有扩大起来的文化和实践出来的智慧，除掉那些纯粹思考性的以外，势必都集中于一个人数众多的官僚机构，而群体中其余的人势必只注目在它身上来谋求一切：一般群众要做什么，须求它指导和指挥；有能力有大志的人们则向它谋求个人的升进。于是，谋求钻进这个官僚机构，钻进之后又谋求步步高升，就成为大家进取的唯一目标。　在这种政制之下，不仅在外边的公众由于缺少实践经验之故没有资格来批评或约制这个官僚机构的

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　　　　８３１第五章　本文教义的应用

　　　　工作，就是专制制度的偶然机遇或者平民制度的自然运用间或使一们若者若干有志改革的统治者掌握大权，也不能实施与这个官僚机构利益相反的改革。　从一些有充分机会的观察者的记载看来，俄罗斯帝国的可悲情况就是这样。　沙皇本人也没有权力反对那个官僚集团；他能把那个集团的任何一人放逐到西伯利亚，但是他不能脱离他们或者违反他们的意志而进行统治。　他们对于沙皇的每项诏令都有一个不声不响的否决权，只要不把它付诸实施就得了。　在文明比较先进和反抗精神较多的国度里，一般公众既习惯于指望国家替他们代办一切，或者至少习惯于若不问准国家让做什么以至怎样做法便什么为他们自己的事也不去做，他们自然就要认定凡有临到他们身上的灾祸一概应由国家负责，而一到灾祸超过他们忍耐限度的时候，他们就起来反对政府而形成所谓革命；是另一个某人，不论有没有向国族取得合法的权威，跃上了统治者的席位，又对那个官僚机构发布他的命令，而一切事态仍与以前无异，那个官僚机构既未改变，也没有别人能够取而代之。在惯于自己处理自己的事务的人民当中，景况就迥不相同了。　在法国，很大一部分人民曾从事于兵役，其中有很多人至少担任过下士级的军官，因此在每次平民起事当中总有些人能够担当领导，并能临时做出相当象样的行动计划。　法国人在军事方面是如此，美国人即在各项行政事务方面能够做到这样；试令没有政府来管他们，美国人的任何一个团体都能即时组成政府，以足够的智慧、秩序和果断来进行那个或任何其他公共事务。　凡自由人民都应该是这样；而凡能够

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　　　　第五章　本文教义的应用９３１

　　　　这样的人民必定是有自由的；这样的人民永不会因有什么人或者什么团体能够抓住并控制住中央管理机构就让自己为他们所奴役。　对于这样的人民，没有一个官僚机构能希望强使他们去做或者去经受他们所不欢喜的事。　可是若在凡事必经官僚机构来办的地方，凡为官僚机构所真正反对的事就没有一件能办得通。　这种国度的结构乃是把这个国族的经验和实际能力组织成一个有纪律的团体，为了对其余的人进行管治；这个组织自身愈是完善，它从群体各等级中为自己吸收并训练最能干的人员愈是成功，那么它对包括这官僚机构的成员在内的一切人们的束缚也就愈加完整。　因为管治者自己也成为他们的组织和纪律的奴隶，正不亚于被管治者之成为管治者的奴隶。　中国的一个大官和一个最卑下的农夫一样，同是一种专制政体的工具和仆役。　耶稣会的一个个别会友乃是这社团的最卑微的奴隶，虽然这社团自身却是为成员们的集体权力和地位而存在的。还有一点也不可忘记，那就是说，若把一国中的主要能手尽数吸收入管治团体之内，这对于那个团体自身的智力活动和进步说来，也迟早是致命的。他们既经结成一个队伍，运用着一个和所有制度一样必然要在很大程度上依靠定则来进行的制度，这个官吏团体便不免在经常的诱引下逐步堕入惰性相沿的例行公事之中，或者，假如他们有时也厌弃那种老马推磨的作风的话又猝然陷入这个团体的某一领导成员所偶然幻想出来的没有完全经过证验的、不成熟的见解里面。　要遏止这两种貌似相反实则密切相联的趋势，要刺激这个团体的能力使其保持高度水准，唯一的条件是应对在这个团体外

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　　　　０４１第五章　本文教义的应用

　　　　面的有同等能力的监视批评负责。　因此，要在政府之外保有某些手段来形成这种能力，并给以为对重大实际事务做出正确判断所必需的机会和经验，这是必不可少的。　如果我们还想永久保有一个有技巧、有效率的工作团体——尤其是一个能够创新和愿意采取改进办法的团体；如果我们还不想让我们的官僚机构堕落为一个腐儒机构，那么，这个团体就切不可把一切足以养成为管治人类所需要的才具的职业都垄断起来。要判定那些对于人类自由和进步是如此可怕的灾祸究竟到哪一点就开始发生，或者更清楚地说，要判定那些灾祸究竟到哪一点就会压过在社会公认的领袖之下集体应用社会力量以排除社会福祉的障碍所得到的好处而开始成为灾祸；要尽量获致集中权力和集中智慧的优点而又不致把一般活动过量地转入政府方面，这乃是政治艺术中最困难最复杂的问题之一。　这问题在很大程度上乃是一个细目问题，须从多种不同的考虑来看，而无法定出一条绝对的规则。但是据我所信，有一条妥当的实践原则，有一个心目中应存的理想，有一个足以测定旨在克服这个困难的一切安排的标准，可以用如下的字句表述出来：要做到符合于效率原则的最大限度的权力分散；但也要尽可能做到最大限度的情报集中，还要尽最大的可能把情报由中枢散播出去。　譬如说，在内政的行政管理方面，例如在新英格兰诸省，凡不宜由直接有关的人们自己去办的各项事务，都应细加分类，各设官职，人选则由各个地方自行选出；但是在此之外，在地方事务的每一部门，中央还应各设一个监督机关，形成一般政府的一个部门。　这个

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　　　　第五章　本文教义的应用１４１

　　　　监督机关的职能是要把各地方在各该部门工作中所得各种情报和经验，要把外国类似工作中所得各种情报和经验，还要把政治科学一般原则中所有各种情报和经验，全都集中起来，象集中在一个焦点那样。　这个中央机关应当有权了解一切做过的事情，其特殊义务则在使一个地方所得出的知识能为其他地方所利用。　由于它所处地位高，观察范围广，不为一个地方的琐细偏见和狭隘眼光所局限，所以它的通报自然就带有很大的权威；至于它的实际权力，作为一个永久性的设置来说，我以为应当只限于强迫地方官吏服从为指导他们而制定的法律。　凡在一般法规中没有预作规定的事，一概应由地方官吏自行裁处，但要对他们的选民负责。　若违犯法规，他们应对法律负责，而法规本身则应由立法机关制定；中央行政权威只应注视法规之执行，如见法规未得正当实行，应视事件的性质，或向法院诉请强制执行，或向原选机构诉请罢免那未照立法精神执行法规的工作人员。　照它的一般概念说来，英国的中央救济会所试图施加于全国救济税管理人员的监督就是这样。　它行使权力如有超过这个限度之处，在那种特殊情况下也是正当和必要的，那是为了要在不仅对各个地方而且对整个群体都有深刻影响的事情上纠正一些积习甚深的不良管理；因为，任何地方都不容有一种道德权利，可以因管理失当之故而把自己变成一个贫民窝巢，以致必然流向其他地方，从而有损于整个劳动群体的精神的和物质的状况。中央救济会之保有实行行政强制和制定附属法规的权力（但是由于对这个问题的舆论情况，他们很少行使这些权力）

　　　　，这在头等的有关全国利益的情事上固不失为正当，但若监督到

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　　　　２４１第五章　本文教义的应用

　　　　纯属地方利益的事情，那就完全不适当了。　但是，一个对各个地方供给情报并进行指导的中央机关在一切行政部门中是同样有价值的。　一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。　可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。国家的价值，从长远看来，归根结蒂还在组成它的全体个人的价值。　一个国家若只图在管理技巧方面或者在事务细节实践上所表现的类似的东西方面稍稍较好一些，而竟把全体个人智力的扩展和提高这一基本利益推迟下来；一个国家若只为——即使是为着有益的目的——使人们成为它手中较易制驭的工具而阻碍他们的发展，那么，它终将看到，小的人不能真正做出大的事；它还将看到，它不惜牺牲一切而求得的机器的完善，由于它为求机器较易使用而宁愿撤去了机器的基本动力，结果将使它一无所用。

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