权力与责任-第19部分

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　　自成立以来，气候变化委员会完全改变了国际社会对全球变暖问题的看法，也从根本上改变了国际社会的应对策略。它的第一份评估报告构成了《气候变化框架公约》的谈判基础，《气候变化框架公约》进程现已成为最重要的讨论气候变化问题的全球性论坛。后来的气候变化委员会报告也就气候变化及其灾难性后果提供了决定性的证据，使全球气候变暖成为全世界的首要议题。气候变化委员会的优势在于，它能够从世界各地收集科学报告、提供论坛，并就重大发现形成共识；而弱点在于它没有人力物力去设定并完成自己的分析性课题。气候变化委员会可以就温室气体排放、气温，以及相关后果这三者关系的未来长期走势进行评估，但是却不能检验或评估各国或各地区内部特定政策的效力，也不能检验各国的排放水平。
　　《联合国气候变化框架公约》
　　在1992年的里约地球峰会上，联合国创建了《气候变化框架公约》进程，该进程是一个有192个国家参与的论坛，其目标是采取行动减少导致全球变暖的因素，并应对全球变暖产生的后果。26《气候变化框架公约》进程的重大举措包括，提出了一个雄心勃勃的目标，要在2020年以前将工业国家的温室气体排放减少到比1990年水平降低25％—40％；27每年召开由相关各方参加的全球峰会，会议要回顾成员国在应对气候变化问题上所取得的进展；创建《京都议定书》框架，使各国履行承诺，减少碳排放。《气候变化框架公约》进程的最大优势在于其包容性：世界各国都将之视为合法、权威和公平的论坛。但是，全球成员资格也是该机制的最大劣势：因为很多成员国的利益相互冲突，所以导致它被政治和低效损坏了，成了一个难以推动的官僚机构。
　　《气候变化框架公约》进程以一个原则为基础，即根据“共同但有区别的责任和各自的能力”原则。28该原则认识到“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家……发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要”。29它尤其强调“应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来……充分考虑到发展中国家实现持续经济增长和消除贫困的正当的优先需要”。30《气候变化框架公约》成员，包括美国，都认识到，过去向大气中排放二氧化碳最多的国家最应该减排，但是所有国家都必须参与全球减排行动。未来的成败取决于这个原则能否转化为一个法律框架，以各国认为公平的方式平衡国家之间的利益。

抑制气候变化（6）
《京都议定书》
　　《京都议定书》是《气候变化框架公约》的各缔约方达成的一个协议，它提出了有约束力的责任要求，要求各方承诺减少温室气体排放。它与《气候变化框架公约》的目标、原则和制度相同，但是大大强化了《气候变化框架公约》，因为它为工业化国家提出了针对每个国家的具体的限制或减少温室气体排放的目标，这些目标都具有法律约束力。议定书中在附录I中所列举的36个国家（所有签署了《京都议定书》的工业化国家）承诺将它们的温室气体排放减少到协议规定的具体水平。31在它们的承诺期，亦即2008—2012年间，温室气体排放总体上会在1990年的水平上减少至少5％。议定书在附录Ⅱ中列出的发展中国家不受排放目标的限制，但是要承诺提高对气候义务的认识。32
　　《京都议定书》是应对气候变化的国际行动中非常重要的一步，但是近年来，针对其缺陷的辩论常常使人们忽略了一个更为重要的问题，即在第一个承诺期于2012年结束后，如何向前推进。问题的关键不是要在《京都议定书》的支持者和批判者之间分出一个胜负来，而是要从它的经验中汲取经验教训，为未来的气候政策制造更有效的工具。《京都议定书》因为两个因素而受到极大限制：一是一些排放大国没有批准这个协议，二是签署了协议的发达国家和发展中国家之间关系紧张。因为这些因素，《京都议定书》没能限制5个最大温室气体排放国中4个国家的排放。印度和中国没有量化目标，因为在议定书中它们是被当作“发展中国家”来对待的。由于苏联工业经济崩溃，俄罗斯的目标超过了实际排放，所以俄罗斯不会限制温室气体排放。33而美国根本就没有批准这个议定书。（截至2000年，澳大利亚是世界上第五大排放国，34直到2007年12月，新总理陆克文就职后澳大利亚才批准了《京都议定书》。）35因为缺乏主要国家的支持，而这些国家对于问题的解决又是最重要的，所以《京都议定书》没能减缓气候变化，也没能解决气候变化带来的灾难性后果。
　　建立一个新的气候变化国际框架，过程是复杂的。在官方层面，《气候变化框架公约》协调着这一进程。既定目标是，在2009年12月计划于哥本哈根召开的《气候变化框架公约》缔约方会议上达成协议，建立一个国际框架。然而，达成协议是很复杂的问题，首先是内容复杂（各方差异太大），其次是过程复杂。除了《气候变化框架公约》以外，八国集团和G…8＋5（八国集团加上中国、印度、南非、巴西和墨西哥）已经进行了相关谈判，布什政府召开的“主要经济体会议”也就此进行了谈判。尽管主要经济体会议进程的前提假定是合理的，即主要的碳制造者必须达成一致，形成一份全球协议，但是该会议与其他气候变化论坛并行，反而模糊了达成相关共识的领导权和进程，导致主要经济体会议进程被视为（尤其是被新兴经济体和发展中经济体视为）《气候变化框架公约》的竞争者，而不是有助于形成共识的工具。
　　多边实践经验
　　新的气候机制面临的首要政治挑战就是历史延续下来的不平等状态。工业化国家造成了全球变暖和温室气体聚集，而新兴经济体和发展中国家却被要求参与合作、解决问题。发展中国家认为它们不应该为非自身造成的问题承担责任，这是有道理的。但是，没有它们的参与，危机就不能得到解决。即便所有高收入国家明天就实现零排放，新兴经济体和发展中国家不断增加的排放还是会将它们送上气候灾难的轨道，使它们所期望的经济增长和稳定受到威胁。36即便只有中国和印度这两个国家继续保持增长，并在2050年接近美国的人均碳排放水平，它们的碳排放也将会接近全球“可容许”浓度的四倍。37没有新兴经济体的参与，防止气候变化产生最坏影响的国际行动就不会获得成功。

抑制气候变化（7）
不平等与相互依赖的共同作用使得各国在气候变化政策上形成了5个集团，代表负责任主权的新框架必须从这个集团结构中产生。第一集团主要在欧洲，再加上热情略低一点的日本，它们主张通过一个国际条约，建立共同的且有约束力的全球排放标准。第二个集团是布什政府领导下的美国推动形成的，主张在国际层面上根据协议建立一个长远排放目标，在国家层面上由各国作出中期承诺，只有在国家层面上的承诺才具有约束力。
　　第三个集团由中国和印度领导的新兴市场经济体组成，它们不赞成具有约束性的国际目标。新兴经济体强调保持经济持续增长，它们的诉求主要集中在技术推广和为清洁技术融资等问题上。第四个集团是发展中国家，它们排放的温室气体最少，但却要承受洪灾、沙漠化和其他灾难性后果。毫无疑问，它们的要求主要是融资，以使之能够适应气候变化的影响。新兴经济体和发展中国家中存在着一个子集团，这个子集团的国家因为滥砍滥伐而排放的温室气体，占到了全球总排放的20％。国际谈判还没有找到有效的激励机制和架构，可以使这些国家的政府和人民能够从保林而不是毁林中获得更多的收益。
　　正在形成之中的第五个集团由能源供应国组成，它们看到世界正在逐步减少使用矿物燃料。如果它们将财富投资于技术推广，并因此将自己定位为绿色国际环境中的赢家，那么它们可能会推动这一转型；但是如果它们企图抬高价格，并在转型过程中趁机大捞一笔，就可能会破坏这个过程。
　　这就是气候变化的新国际框架必须运作于其中的大环境，它要在各种政治利益和经济竞争交错的情况下抑制气候变暖。几点重要经验已经显现。
　　美国的支持是关键，但是美国首先必须在国内政策层面加强共识，而后才能在国际层面令人信服地采取行动。克林顿政府虽然对减少排放的国际协定持赞成态度，但是却最终没能在协定的紧迫性问题上争取到国内的理解，也没能建立起一个联盟使法案得以通过。尽管当时副总统戈尔已经尽了最大努力，将气候问题提升为国内的优先议程，但是工会的利益以及在北美自由贸易协定批准过程中的政治因素却最终打压了政府意欲在环境问题上有所作为的雄心。因此，克林顿总统从未将《京都议定书》交给参院批准，因为他知道没有通过的可能。布什总统在执政的大部分时间里，并没有认识到气候变化是一个全球性问题。布什政府阻碍了气候变化的国内行动，并且丧失了国际信誉，失去了在此问题上的国际领导权。没有国内支持，美国就有可能阻碍国际共识的形成，但是它也将失去信誉，无法推动建立积极的议程。
　　发展中国家，尤其是中国和印度，必须是全球气候变化多边框架的组成部分。即便它们的政府致力于实现提高能效和摆脱贫困的双重任务，它们的经济和人口增长还是会增加全球温室气体排放和能源需求。多边体系必须既照顾新兴经济体的经济增长关切，又要认识到它们在不断加重全球变暖状况。气候变化多边框架要逐渐使发展中国家参与进来，并帮助它们减少温室气体排放。否则，即便工业化国家采取果断有力的措施来改变自己的行为方式，全球的二氧化碳浓度可能还是会迅速增加。可能出现的最坏情形是，投资流向了那些正在迅速成为最大温室气体排放国的国家，导致排放的净增长。

抑制气候变化（8）
弱制度能力降低了国际社会抗击全球威胁的能力。《京都议定书》的问题是其内部机制出发点很好但结构不佳，清洁发展机制（Clean　Development　Mechani*）就是最为突出的例子。该机制提供了成百上千万美元的物质激励，鼓励公司在发展中国家启动绿色项目，但是很多项目可能在没有任何激励措施的情况下也同样会启动。38此外，联合国和世界银行内部处理气候变化相关问题的机构和组织不断繁衍，导致了混乱和重叠。联合国组织结构过多，但是资源又太少，它们应对的是同一个问题的不同方面，但是相互之间却几乎没有协调，也不分享信息。39更有效的气候架构必须区别各种组织的角色，提高它们的运作效率，改革或者解散那些被证明是效率低下的组织，而对于那些有前途的组织要加大财政支持力度。
　　私营部门是资本和技术的储备库，全球和国家层面的制度安排都要用好它。很多世界上最大最强的跨国公司现在都支持节能减排行动。大陆石油公司（Conoco）最近公开将矿物燃料的