权力与责任-第17部分
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机制注入权力，那就应该遵守它的决定，从而使它成为一个可信的机构。
使用武力
在使用武力的合法性问题上重塑可预见性，是基于负责任主权的国际秩序的关键部分。核心是两个有争议的问题：谁将授权使用武力？以什么样的理由来行使武力？
在人道主义领域，联合国安理会在面对卢旺达种族屠杀的情况下决定撤出其部队，联合国在科索沃问题上的无能为力，这两个事件加在一起引发了一场大讨论。讨论内容涉及是否应该建立可以授权人道主义干预的其他组织以及关于“保护责任”的问题。正如我们在第七章中要谈到的，当国家没有能力或者没有意愿保护其公民免受大规模杀戮和暴行的时候，国家的保护责任就转移到了国际共同体。当然，如何理解保护责任这一概念仍然会存在重大分歧。不过谁都同意安理会可以授权军事行动，以保护民事暴力中的受害者。许多政府也同意，地区组织同样可以授权这样的军事行动。16
在各地区有差异的接受负责任主权规范的情况下，确立辅助性原则就显得合情合理了。在界定对地区内国家的期望方面，各个地区处于实际的主导地位。新的地区宪章正在形成之中，其中，各国一致同意国家如何对待其公民是其主权的核心责任。随着这些趋势变得日益强大，地区授权使用武力的合法性也就越来越不成为问题。几个例子能够说明这一点：如在科索沃问题上的欧盟和北约；在海地问题上的美洲国家组织；在利比里亚和塞拉利昂问题上的西非经济共同体；在阿尔巴尼亚问题上的欧盟；以及在所罗门群岛问题上的太平洋岛国
论坛。
另一个有较大争议的讨论是，面对可能造成大范围人员伤亡的恐怖主义袭击，是否可以预防性使用武力。与其他问题一样，我们对预防性使用武力和先发制人使用武力进行了区别。而且，我们同意这种观点：认为先发制人使用武力属于面临一种紧迫的威胁而预先行使自卫权，这已涵盖在《联合国宪章》的第51条中，该条款认为这是国家自身防卫的内在权利。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（15）
预防性使用武力涉及的则是威胁并非紧迫的情况。预防性打击的理由，以及布什政府在2002年国家安全战略报告中采纳预防性力量的做法，也是基于同样的理由，即考虑到恐怖组织有能力拥有可以造成巨大伤害的核武器或生物武器，以及考虑到威慑很难对这类组织产生作用的事实，国家有理由在任何这类组织构成符合《联合国宪章》第51条意义上的紧迫威胁之前，对其采取行动。
这个问题促使联合国前秘书长安南任命了关于威胁、挑战和变革的名人小组。这个小组规划了一条实用路线，它否定了预防性力量学说，并提出了实用的建议，“如果有充足的理由采取预防性军事行动，并有确凿的证据，就应将其提交给安理会。如果安理会同意，可以授权采取军事行动。如果安理会不愿意做出这样的选择，那么必然是有时间采取其他措施，包括劝说、谈判、威慑和遏制，然后再考虑采取军事行动”。17
这里使用的语言含蓄地承认了可能存在极端的情况，当一个国家认为其核心安全利益受到巨大威胁时，在缺乏联合国安理会授权的情况下，可以在安理会框架之外采取行动。但是，最好是在这样的事情发生之后再去处理，而不是试图在特例的基础上重新制定国际法。
布鲁金斯学会18和胡佛研究所19的主要研究结论也强化了这一立场。这两个机构的研究都在国际范围内进行了实质性的磋商，考察了各种情况。在这些情况下，可以预防性或者先发制人的方式使用武力。布鲁金斯学会的研究发现，对于恐怖主义行动的威胁，使用武力实际上可能是有问题的（见第八章）。同时，胡佛研究所的项目将研究的重点明确地放在了预防性使用武力的问题上。研究发现，有充分理由表明，在采纳预防性学说上应该非常谨慎。这些研究的结论是，美国和其他决策者在进行正反两个方面的评估时，应该慎之又慎。诸如失去盟友、缺乏合法性、侵蚀国际秩序等损失，实际上超过了预防性使用武力给国家安全带来的利好。
使用武力的合法性是一回事，武力的实际和有效使用则是另外一回事。眼下，因为人道主义理由而使用武力比任何其他理由都更具合法性，但是就像我们在第七章所描述的那样，国际行为体往往缺乏能力来承担这类保护责任。正如我们在第五章所看到的，在处理朝鲜和伊朗这样的难题时，将联合国安理会挥舞大棒的做法与促使国家在国际安全上遵守核心义务的多边和双边战略结合起来，是极端困难的事情。
然而，朝鲜和伊朗的例子表明，我们在这里所描绘的秩序，当它被付诸实施的时候就是对现有秩序的改善。要想使任何战略奏效，中国、俄罗斯和印度都必须参与其中。我们可以想象如果过去七年美国采取了不同的政策，会产生什么样的结果。试想，美国和其他大国、新兴大国之间建立了一种制度化的合作，这种合作建构了持续发展的关系和网络，达成了关于威胁的共同理解。试想，如果美国不采取单边主义行动，开展具有创造力的外交，不论从双边还是多边的角度帮助加强了国际制度。试想，美国被其他国家视为对基于规则的国际秩序负责任的国家。这种秩序就是我们在本书中所描绘的秩序，是建立在16国集团和业已改革的联合国安理会基础之上的秩序。这种秩序可能促使主要大国和新兴大国制定更具活力的战略，使其能够最大程度地遵守国际承诺。
结？论
16国集团与国际秩序安排中的任何倡议都有所不同，因为16国集团最具潜力成为一个游戏的改变者。它认可了全球力量的大规模转型，并成为驾驭这种力量以促进全球更大范围合作的工具。它为美国、传统大国和新兴大国创立了一个平台，就众多复杂困难的问题塑造共同利益，为负责任主权制定共同的标准。
现在，我们从讨论权力转向讨论责任。在下面各章中，我们将负责任主权的原则运用到当今那些最令人烦恼的威胁上面，从全球气候变暖，到贫穷和经济不稳定；从核武器到致命性传染病；从内战到恐怖主义。我们建议进行各种特定问题领域的制度安排，以便提供合法性、动员各种资源、为实现共同目标协调各种行为体的行动。
正如我们在本书第二部分清楚表明的那样，针对威胁的解决办法，没有那种“包治百病的灵丹妙药”。较之解决核不扩散或致命性传染病的问题来说，应对全球气候变暖需要各种行为体、各种原则、各种力量的不同组合。但是，当人们认真观察每一种威胁的时候就会清楚地看到，尽管16国集团的成员各自发挥着不同的作用，但要有效地应对威胁，它们都是不可或缺的重要行为体。这一点已经持续不断地显现出来。
抑制气候变化（1）
气候变化向我们提出了一个实实在在的挑战：除非世界上所有主要经济体全都携起手来抑制全球变暖，否则全世界就有可能遭遇新一轮灾难的袭击，灾难将会对生活产生怎样的影响，我们都很清楚。全球海平面上升、降水模式变化、极端天气增加，也许发展中国家的人们对于这些变化感受最为强烈，但是气候变化也会给工业化世界带来安全问题和经济恶果。解决这个问题需要我们彻底改变矿物燃料的消费模式，推动技术进步。但是，没有几个国家会牺牲短期的经济增长，去抑制因能源消费而产生的温室气体排放。因此，我们面临的困境是：一方面要达成国际协作，保护所有国家免受全球变暖的影响；另一方面要保证经济增长，保障能源安全。
气候变化会导致严重的水灾和旱灾，给很多国家的粮食生产带来毁灭性的打击，导致各种疾病肆虐，每年数十万人死亡。1预计全球变暖将使发展中国家的贫困人口增加4500万到7000万，2很有可能完全抵消过去几十年的减贫成果，并导致人口迁徙和地区冲突。在中国和印度这样的新兴经济体中，千百万人已经遭受了气候变化带来的损失。在中国，气候变化引起的水资源危机正威胁着小麦产量占全国总量一半的农业地区。3在印度，领导人认为全球气候变化对于印度日益恶化的水资源问题产生的影响是该国面临的最大风险。4然而，尽管人们越来越意识到，对于环境造成的不可修复的破坏可能引发经济和社会灾难，但是由于贫困水平居高不下、人口不断增长、人们的期望值日益高涨，这些新兴经济大国是不能考虑放缓经济增长的。
同样，很多美国的政策制定者继续抱有这样的幻想，即发达世界将能够免受气候变化的最恶劣影响。这个假定是非常危险的，卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）就是一个明显的例子，而卡特里娜飓风的破坏性与未来全球变暖的恶果相比很可能不值一提。5如果气温以目前的速度增长下去，那么在未来一百年内，佛罗里达和南卡罗来纳州的部分地区就会被水淹没。因为降水变化6和人口增长，7美国西南部的居民已经面临严峻的缺水问题。
俄罗斯的政治家与他们的美国同行一样，对于气候变暖的影响也不以为然。他们也许要想一想，如果未来圣彼得堡被水淹没，他们是否会对此时的态度感到后悔；或者加拿大的西部森林被毁，是否也是一种警告。
美国和欧洲也将要面临全球变暖所带来的严重威胁。很多国家和地区都将面临大规模的自然灾害，会因为争夺日益稀少的资源而爆发冲突。能源供给日渐减少，如果主要能源消费国坐视能源争夺升级为地区冲突（这些地区是攸关能源安全的地区，尤其是中东、中亚和非洲），那么国际稳定和全球经济将受到威胁。要采取有力的国际行动应对不断升级的冲突，国际社会应加大对冲突预防、人道主义干预和重建的投入。
如果全球气温以目前的速度持续上升，那么今天的政治领袖想象不到，也说不清楚国际社会将不得不承担的破坏规模有多大、经济负担有多重。虽然在气候变化及其对国家和世界的经济和安全等各方面的影响这个问题上，科学家、环境活动家和商界领袖的理解越来越深入，但是公共政策仍然不足以应对可能产生的严重后果。
抑制气候变化（2）
要建立一个更加有效的阻止气候变化的全球框架，政策制定者们必须处理好两个相互关联且同等严峻的挑战。首先，他们必须利用市场和价格杆杠，建立更有效的激励机制，提高能效、利用可替代能源、保护森林、鼓励创新，从而减少全球的温室气体排放。其次，他们必须开展技术转移和金融创新、支持适应性措施，并同时在世界上的贫困地区进行基本的基础设施建设——实际上就是通过经济转型阻止全球变暖，并修正其影响。这两个挑战通过政策选择联系在一起，反映了导致全球变暖的温室气体排放使我们的社会付出的代价。
美国必须发挥领导作用，打破在这些问题上进展无门的全球性僵局。科学研究告诉我们，未来十年的决策将决定即将到来的危机的严重性。我们在此强调，如果�
