权力与责任-第13部分
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然而，下面的例子从另外一个方面补充并修正了上述结论，这一点对于未来的制度创新非常关键。并不是说只有所有大国完全一致的时候，创新才能出现。例如，联合国维和行动的规模和范围不断扩大，中国一开始并不愿意在“保护平民”或“保护责任”的授权下，支持在内战的国家部署维和部队。然而，在谨慎、耐心和持续的努力之下，中国默许、支持、并最终参与了联合国在保护授权下的维和行动。4
第三，大国一致是必要条件，但并不是充分条件。争取所有大国一致与获取广泛的支持和合法性并非一回事，后者是确立新的合作安排所必需的。要想在全球范围内取得成功，通常需要两种进程。第一种为多次互动性进程，这一进程是规模较小范围内主要大国团体之间的互动，目的是使主要大国能够就基本解决方案达成原则上的一致；第二种是规模较大范围内的开放性互动进程，目的是形成更广泛的共识，从而带来合法性。通常这两类谈判是相互关联的，就像美中之间附加谈判使得世界卫生大会在2005年通过了强有力的新的《国际卫生条例》。另外，一个最近的例子（我们将在本书第四章讨论）是讨论气候变化的主要经济体会议（Major Economics Meeting）和更广泛的联合国进程之间的张力。主要经济体会议被看成是与联合国进程的竞争这样一种看法，破坏了其可能发展成为一个有效集团的前景。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（3）
像联合国大会这样的开放性多边机构可以有助于推进这个进程，但它却不是一个设计新制度的有利场所。试图在拥有192个国家的机构里进行谈判，往好处说会使进程复杂化，往坏里说可能无法达成共识。这样的机构从结构上就偏爱包容性而不是效率，因而它们更适合于谈判国家行为的新标准，而不是设计有效的制度。一致表决基础上的制度安排，甚至可以使次要行为体在制度设计上发挥超出其自身分量的影响力，这样的结果自然是有利有弊。当然，也不应过分强调这一点：在联合国大会和具有同样普遍性或接近普遍性的组织中，管理得当的谈判也会产生好的结果。例如，在2005年联合国大会上形成的《制止核恐怖主义行为国际公约》。如果大国之间能达成广泛的一致，它们通常能够从开放性机构的广泛成员那里获得赞同。
第四，制度或安排需要与大国之间权力平衡的变化相适应，但应以一种可以容纳未来变化以达致平衡的方式进行，应以一种即使在某些主导力量不赞成的情况下也能允许采取行动的方式进行。需要调整决策进程以适应变化的权力关系，在这方面的失败，已经开始削弱现行制度的生命力和合法性。在联合国安理会、八国集团，以及国际金融机构的董事会，这种情况表现得尤其突出。
第五，制度需要灵活性以应对技术和社会的变化，因为这类变化使得原有制度不再那么有效。当新的发展导致国家行为体和非国家行为体使用新的手段规避各种规则的时候，制度必须做出回应。例如，我们在本书第五章所描述的，技术上的进步降低了核扩散的门槛；非国家行为体可以分享到敏感的核技术和核装置；不仅是国家，恐怖主义者也寻求获得核武器。核不扩散机制能否持续存在取决于新的规则、承诺和能力来应对这些挑战。
第六，一个更具活力和精心设计的地区与全球机构之间的一整套互动安排，对于集体安全建设来说至关重要。在全球性组织行动迟缓、甚至停滞不前的一些领域，地区组织却表现得充满活力。在某些情况下，地区组织能够做出反应，而联合国则无能为力。非洲联盟在达尔富尔问题上做出的（部分的）反应，就是这方面的一个例证，当时联合国未能采取行动。较之全球性制度，拉丁美洲的地区组织对于政变能做出更快的反应，而西非和欧洲的地区组织在冲突预防上有着更好的业绩。然而，全球性组织在超越任何单一地区配置和动员各种资源、能力和政治支持上面，还是具有重要的比较优势。
第七，一个不断增长的需求是，建立各种制度以便私营和公共部门都能参与其中。工业部门的积极参与，成功地推动了《化学武器公约》的签署。忽视工业部门则导致《关于生物武器公约核查议定书》的失败命运。解决问题需要各类行为体参与，这些行为体又是有着巨大差异的，因而最好是在特定问题层面进行管理。例如，我们需要各种不同的安排使科学家、各种实验室和公司都参与到共同努力中，以实现生物技术的安全管理（第六章），这对我们来说比动员私营部门投资于清洁能源技术（第四章）更需要。然而，这里的共同点是，要认识到应对当代的各种挑战，不可能只靠国家自身承担，而应该由国家提供激励和手段，使非国家行为体能够参与其中，并提供它们所拥有的各种资源。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（4）
第八，跨问题领域和跨组织协作的需求也在不断增长。目前，和平重建方面的工作反映了这一点：联合国和平重建委员会已经开始在金融、安全和政治行为体中间打造各种联系。然而，在气候变化、核能与核不扩散之间的交叉关联，或者在气候政策、能源安全和食品安全之间的交叉联系，同样也都是存在的。某一方面的决策，会实质性地影响到其他方面。例如，气候问题推动的对生物燃料的补贴政策，对于食品价格及其稳定带来了巨大的负面影响。监控决策效应的国际体系，目前还都是特定部门的，并不具备可以预测或监督跨领域政策效应的越界能力。建立灵活可变的机制，以便协调不同的机构，解决各种相互关联的问题，将是未来挑战的核心部分。
第九，需要将更多的注意力放在可以促进更好的遵约行为的机制上，首要的方式是监督和问责，也可以诉诸司法和惩罚手段，在少数情况下可以使用武力。
权力与责任：
16国集团机制中的大国预谈判
由此可见，今天加强国际秩序所需要的唯一最为重要的制度创新，是一种可以促进美国、主要大国和新兴大国之间充满活力的合作性互动的制度安排。为此，最可能成功的办法就是建立一个16国集团
（G—16）。我们认为，这是一个不能再小的最小集团，来自于主导性经济体和人口最多的国家，从区域上看也是平衡的。它取代八国集团（加拿大、法国、德国、意大利、日本、俄罗斯、英国和美国），将现在的八个国家和中国、墨西哥、印度、巴西、南非、印度尼西亚、土耳其和第二个非洲国家，最可能是埃及或者是尼日利亚，集合在一起。
扩大八国集团，或者创立另外一个更广泛机制的想法，现在已经被普遍接受了。七个主要工业国家与俄罗斯会晤，采取集体行动解决全球性问题的时代已经结束了。
加拿大前总理保罗·马丁（Paul Martin）用他所主张的召开20国集团会议的呼吁，激活了扩大八国集团的讨论。许多人对此表示支持，八国集团也部分地承认了自己的局限性，并开始对此做出反应，邀请“扩展五国”（中国、墨西哥、印度、巴西和南非）参加八国集团的会议。但是，已经采取的方式实际上加剧了受邀国家那种被排除在外的感觉，因而我们需要一个新的开始。
的确，当本书于2008年12月付诸印刷之时，一个新的机会随着金融危机的到来而出现。布什总统召集20国集团首脑以平等身份参与会议，因为他认识到了八国集团不足以应对全球金融危机。20国集团会议并没有结束关于八国集团扩大应该怎样构成的争论，下面我们将解释为什么我们提出的是16国，而不是20国。（奇怪的是，20国集团实际上只有19个成员，再加上欧洲中央银行才成为20个。在20国集团成员中，不在我们讨论的16国集团内的四个国家分别是澳大利亚、韩国、阿根廷和沙特*。20国集团中唯一的非洲国家成员是南非。）然而，更为重要的是，在主要大国与新兴大国之间制度化合作问题上出现了理念上的突破，这正是本书的核心主题。
如果基本的逻辑仅仅是创立一个比八国集团规模更大的集团，那么各种各样的建议就会陷入无休止的争论之中：是否应该创建一个新的机制，或者只是改造八国集团；是否应该有一个固定的扩张对象，或者接受一种灵活可变的结构安排；还有是否应该增设一个秘书
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（5）
处。5对这些争论的解决办法应该从新集团的功能作用中去寻找答案。
一个扩大的国家集团应该有三个目标：
第一，它应该是一个预谈判的论坛，一个范围尽可能最小、包含必不可少的利益攸关方聚会一起，就应对全球主要挑战的基本规则及其实施战略达成协议。
第二，它应该是一个在最强大的国家之间建立了解、信任以及合作行为模式的机制。
第三，它应该是一种工具，促使主导国家相互激励，承担两种责任：一是为本国行为对世界产生的影响负责任；二是对应对共同问题中自身的全球使命负责任。
16国集团不可能为整个世界决定政策，但它可以成为一种力量，使联合国和其他多边与地区性组织更加有效。在16个国家中进行政策讨论和制度设计与在联合国192个成员国中间进行对话相比，取得成果的空间要大得多。另外，因为这些国家都是国际体系中最为强大的国家，它们能够塑造共同的威胁意识，可以使联合国安理会的工作更加有效，也将使安理会的扩大更加可行和更能令人满意。
16国集团可以促成国家之间的妥协，从而促进全球的安全和繁荣。依据不同的问题，它可以吸收更为广泛的智慧和能量来打造解决办法，不论这些智慧和能量是来自大国还是小国。它也可以敦促私营部门和公民社会加大投入；如果愿意，它将有机会倾听商界、消费者群体或者工会代表的意见，而且能运用其跨地区的特性来促进公司参与那些解决起来相对困难的全球问题，例如生物安全问题。在绝大多数问题上，我们不会期待16国集团本身成为一个行动机构，尽管在诸如二氧化碳排放和国际金融等问题上，16国集团作为一个整体，对于这些问题的形成和解决都产生着全球性的影响。这个集团的整体力量，它的经济、外交和军事能力的总量，还有加在一起的人口数量，将构成一个无与伦比的平台，刺激和动员有效的国际行动。从本质上说，16国集团可以成为一个导航机制。有了它，就可以在权力分散、跨国威胁以及核心国家之间权力消长带来的动荡之海上引导航向。
16国集团应该拥有一个固定的核心，以鼓励可预测性、责任感以及发展合作网络和模式。但是，它也应该具有一种灵活的安排，以便利用各种技术和理念，解决复杂的问题，起用不是16国集团成员的其他国家构成的“责任小组”就是这样的安排。例如，澳大利亚正在领导一个有多个利益攸关方参与的进程，目标在于重新激活核不扩散国际制度，如果16国集团要讨论
