社会契约论第三卷-第7部分
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的役吏去做保民官所不敢做的事；因为他们无须害怕他们
的役吏会想要代表他们。
然而，为了说明保民官有时候是怎样代表人民的，我们
只须设想一下政府是怎样代表主权者的就够了。法律既然只
不过是公意的宣告，所以十分显然，在立法权力上人民是不
能被代表的；但是在行政权力上，则人民是可以并且应该被
代表的，因为行政权力不外是把力量运用在法律上而已。从
这一点便可以看出，在仔细加以考察之后，人们就会发现很
少有几个民族是有法律的。无论如何，我们可以肯定，保民
官既不具有任何部分的行政权力，所以永远不能以其职务上
的权利来代表罗马人民，除非是他篡夺了元老院的权利。
在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自
己来做；他们不断地在广场上集会。他们生活在温和的气候
里，他们绝不贪求；奴隶们在做他们的劳动；他们的大事只
是自己的自由。可是如今既已不再有这种同样的便利，又怎
么还能保持同样的权利呢？你们那种更严酷的气候使得你们
有着更多的需要，公共会场一年之内有六个月是无法驻足
的，你们的含混不清的言语不可能在露天场上被人听清楚；你
们关心自己的收入远甚于自己的自由，而你们害怕被人奴役
也远不如害怕贫困。什么！难道自由唯有依靠奴役
才能维持吗？也许是的。
是两个极端相互接触了。凡是自然界中根本就不存在的事物
都会有其不便，而文明社会比起其他一切来就更加如此。的
确是有这种不幸的情况，在这种情况下，人们不以别人的自
由为代价便不能保持自己的自由，而且若不是奴隶极端地作
奴隶，公民便不能完全自由。斯巴达的情况就是如此。至于
你们这些近代的人民，你们是根本没有奴隶的，然而你们自
己就是奴隶；你们以你们自己的自由偿付了他们的自由。你
们曾大事夸耀你们的这种偏好，然而我发现其中却是怯懦更
多于人道。
所有这一切，我的意思绝不是说非有奴隶不可，更不是
说奴役权是合法的，因为我已经证明了恰好与此相反。这里
我只是说明，何以自以为是自由的近代人民竟要有代表以及
何以古代的人民竟没有代表的原因。不管怎么样，只要一个
民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不
复存在了。仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦非常之小
，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。
但是，如果城邦是非常之小的话，它不会被人征服吗？不会
的！下面我就要说明，人们怎样能够把一个大民族的对外力
量与一个小国的简便的制度和良好的秩序结合在一起。
第十六章 论政府的创制
绝不是一项契约
立法权一旦确立之后，就必须同样地确立行政权；因为
行政权只能由个别的行为来运用，而并不属于立法权的本
质，所以它很自然地是与立法权相分离的。主权者，作为主
权者来考虑，假如可能具有行政权的话；那末，权利与事实
就会混淆不清，以致于人们再也弄不清楚什么是法律，什么
不是法律了。于是这种变了质的政治体就会很快地成为暴力
的战利品，虽然政治体原是为了反对暴力而创立的。
全体公民既然根据社会契约是人人平等的，所以全体就
可以规定什么是全体所应该做的事，同时又没有一个人有权
利要求别人去做他自己所不做的事。这是使政治体得以生存
与活动所必不可少的权利；主权者在创立政府时所赋予君主
的，就正好是这种权利。
有很多人认为，创设政府的行为乃是人民与他们给自
己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规
定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有
服从的义务。但我确信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约
方式。让我们且看这种见解是不是站得住吧。
首先，最高无上的权威是不能加以改动的，正如它是不
能转让的一样；限制它也就是摧毁它。说主权者给自己加上
一个在上者，这种说法乃是荒谬的、自相矛盾的；自己使自
己负有服从一个主人的义务，那就是使自己又恢复了完全的
自由。
再者，显而易见，这种人民与某某人之间的契约乃是一
件个别的行为。由此可见，这一契约既不能是法律，也不能
是主权的行为，因而它也就是不合法的。
还可以看出，缔约者双方相对间都只处于唯一的自然法
之下，而彼此之间的相互协定又没有任何保证；这就在各个
方面全都是与政治状态相违背的。手里掌握权力的人既然永
远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于
这样的一种行为，即一个人向另一个人说：“我把我的全部所
有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以。”
一个国家中只能有一个契约，那就是结合的契约；而这
个契约本身就排斥了其他一切契约。我们无法想像任何另一
个公共契约是不会破坏最初的契约的。
第十七章 论政府的创制
然则，应该以怎样的观念来理解创制一个政府的这一行
为呢？我首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者
说，是由其他的两种行为所构成的，亦即法律的确立与法律
的执行。
由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体
按照这样或那样的形式建立起来；很显然，这种行为就是一
项法律。
由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立
的政府。但是这一任命只是一种个别行为，所以它并不是另
一项法律，而仅仅是前一项法律的后果，是政府的一种职能。
困难就在于理解，在政府出现之前，人们何以能够有一
种政府的行为；而人民既然只能是主权者或者是臣民，在某
种情况之下，又何以能够成为君主或者行政官。
也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之
一，它就由于这一性质而调和了外表上互相矛盾的活动。因
为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，
并没有任何显明可见的变化而仅只是由于全体对全体的另一
种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过
渡到个别的行为，由法律过渡到执行。
这种关系上的转变决不是一种思辩上的玄虚，而是有着
实践上的例证的；在英国国会里，天天都发生着这种事情。英
国国会的下院，在某种情形下，为了能更好地讨论事务，就
转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时就变
成了单纯的委员会机构。因此之故，它随后便须向作为下院
的它自己本身，提出有关它在全院委员会上所作出的规划的
报告；并且在另外一种名义之下，又重新来讨论它自己在前
一种名义下所已经决定了的东西。
这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只由于公
意的一次简单的行为就可以确立。从此之后，这个临时的政
府或者是继续当权，——如果这就是它所采取的形式的
话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的
政府；这样，一切就都是按规矩来的。此外，就不可能有任
何别的合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所
奠定的原则。
第十八章 防止政府篡权的方法
从以上的阐述中，就可以得出与第十六章一致的结论：
即，创制政府的行为绝不是一项契约，而只是一项法律；行
政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只
要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官
吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题；而且
在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己
的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。
因此，当人民创制一个世袭政府的时候，无论是一个家
族世袭的国君制也好，抑或是某一等级公民世袭的贵族制也
好，人民所采取的行动绝不是任何协定，——那只是人民所
赋予行政机构的一种临时的形式，直到人民愿意另行加以规
定时为止。
诚然，这种改变总是很危险的；所以，除非是政府已经
变得与公共福利不能相容，否则就千万不要触动已经确立的
政府。然而这种考虑只是一种政治的准则，而绝不是权利的
规定；并且国家也无需把政治权威交给它的首领们，正如同
无需把军事权威交给它的将领们一样。
同样真确的是，在这类情况之下，人们不会有那么多的
小心谨慎来遵守各种必要的形式，以便把正常的、合法的行
为与叛乱的骚动区别开来，把全体人民的意志与派系的叫嚣
区别开来。尤其是在这里，对于可厌的情况又不得不给予在
最严格的权利之下人们所不能加以拒绝的东西；而且也正是
从这种义务中，君主才得到了极大的方便，可以不顾人民而
保持自己的权力，人们还不能说他是篡夺了权力。因为君主
表面上似乎只不过是在行使自己的权利时，非常容易把它们
扩大，并以公共的安全为借口来禁止那些旨在重建良好秩序
的集会；从而他便可以利用一种不容打破的沉默，或者是利
用他所制造的不正常的状态，来假定那些因恐惧而缄默的人
都是表态在拥护他，并且对那些敢于讲话的人进行惩罚。十
人会议就是这样的；起初他们当选的任期是一年，嗣后又延
长一年，终于便不再允许人民大会集会，以期永世保持他们
的权力。世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之后，迟
早都是用这种简便的方法来篡夺主权权威的。
我在前面所谈过的定期集会，是适用于防止或者推延
这种不幸的，尤其是当这种集会并不需要正式召集手续的时
候。因为这时候君主若是加以阻止，便不能不公开宣告自己
是法律的破坏者和国家的公敌了。
这种只能是以维护社会条约为目的的集会，永远应该是
以两个提案而告开始；这两个提案绝不能取消，并且要分别
地进行表决。
第一个是：“主权者愿意保存现有的政府形式吗？”
第二个是：“人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的
人们继续当政吗？”
我这里所假设的乃是我认为已经证明过了的东西，那就
是：在国家之中，并没有任何根本法是不能予以废除的，即
使是社会公约也不例外；因为如果全体公民集合起来一致
同意破坏这个公约的话，那末我们就不能怀疑这个公约之被
破坏乃是非常合法的。格老秀斯甚至于认为每个人都可以
退出自己原是其中的一个成员的国家，并且在离开国土时就
重新获得了自己天然的自由和自己的财富。如果说集合在
一起的全体公民竟不能做他们每个人分别开来所能做的
