社会契约论第三卷-第2部分
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系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分
——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意
志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看
作是全体的一部分的政府而言，都是公意。
在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫
无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公
意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志
的唯一规范。
相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集
中，就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志
占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政
府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再
然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接
相反的。
这一点成立之后，假定整个政府只操在一个唯一的人的
手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因
此团体意志就具有它所能具有的最高的强度。可是，既然力
量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是丝毫
不会变化的，由此可见，最活跃的政府也就是一个唯一的人
的政府。
反之，假定我们把政府与立法权威合而为一，假定我们
使主权者成为君主，使全体公民统统成为行政官；这时，团
体的意志就和公意混同而不会比公意具有更大的活跃性，同
时个别意志则仍然保留其全部的力量。这样，永远具有同一
个绝对力量的政府，便将处于它的相对力量、或者说活跃性
的最低程度。
这些比率是无可辩驳的，并且从其他方面来考虑也可以
证实这一点。例如，我们可以看到，每一个处于其共同体之
中的行政官都要比每一个处于其共同体之中的公民更为活
跃，因此之故，个别意志在政府的行动中就要比在主权者的
行动中具有更大得多的影响；因为每一个行政官差不多总是
担负着某些政府职能的，反之，每个公民分别地说来，却并
不具有主权的任何职能。还有，国家愈扩大，则它的实际力
量也就愈增大，虽然实际力量的增大并不是和领域大小成比
例；但是，如果国家仍然是同一个国家，行政官的数目纵然
可以任意增加，政府却并不会因此便获得更大的实际力量，因
为实际力量就是国家的力量，这两者的尺度永远是相等的。这
样，政府的相对力量或活跃程度便会减小，而它的绝对力量
或实际力量却并不能增大。
还可以肯定：负责的人越多，则处理事务就愈慢；由于
过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机；并
且由于反复考虑，人们往往会失掉考虑的结果。
我刚才论证了，随着行政官的增多，政府也就会松弛下
来；并且我在前面也已经论证过，人民的数目愈多则制裁的
力量也就应该愈增大。由此可见，行政官对政府的比率应该
是和臣民对主权者的比率成反比的；这就是说，国家愈扩大
则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增
多而按比例地减少。
还有，我这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的
正当性。因为，反过来说，行政官的数目越多，则团体的意
志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，则这
一团体意志便正如我所说过的，只不过是一个个别的意志而
已。这样，人们失之于一方面的，就可以得之于另一方面，而
立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为
反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有
利于国家的比率。
第三章 政府的分类
在前一章中我们已考察过了，为什么要按构成政府成员
的人数来区分政府的各种不同类别或不同形式；在这一章中
还要考察怎样来进行这种分类。
首先，主权者可以把政府委之于全体人民或者绝大部分
的人民，从而使作行政官的公民多于个别的单纯的公民。这
种政府形式，我们名之为民主制。
再则，也可以把政府仅限于少数人的手里，从而使单纯
的公民的数目多于行政官，这种形式就称为贵族制。
最后，还可以把整个政府都集中于一个独一无二的行政
官之手，所有其余的人都从他那里取得权力。这第三种形式
是最常见的，它就叫做国君制或者皇家政府。
我们应该指出，所有这几种政府形式，或者至少前两种
形式，都是或多或少可以变动的，甚至还有相当大的变动幅
度。因为民主制可以包括全体人民，也可以缩小到人民的半
数；而贵族制则可以从人民的半数无限制地缩小到极少数的
人。即使是王位也可以接受某些划分。斯巴达按它的宪法，是
经常有两个王的；而我们也看到在罗马帝国甚至于同时有
八个皇帝，但我们并不能说罗马帝国是分裂的。因此，每种
政府形式总有某一点是与另一种形式相重叠的；并且我们可
以看出，在这仅有的三种名称之下，政府实际上所能包含的
各种不同的形式，其为数正如国家所可能有的公民数目是一
样地多。
此外还有：由于同一个政府在某些方面可以再分为若干
部分，一部分以某种方式施政而另一部分则以另一种方式施
政；于是这三种形式相结合的结果便可以产生出大量的混合
形式，其中的每一种都可以由这些简单的形式繁殖出来。
关于什么是最好的政府形式，在各个时代里，人们曾经
有过许多争论，而并没有考虑到它们之中的每一种形式在一
定的情况下都可以是最好的，但在另一种情况下又可以是最
坏的。
如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的
数目成为反比；那末，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵
族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。这条
规律是立刻就可以从原则里得出来的。然而，又怎么样计算
那些可能构成例外的许多情况呢？
第四章 论民主制
制订法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行
和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过
于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。但也正是这
一点才使得这种政府在某些方面非常不够，因为应该加以区
别的东西并没有被区别开来；而且由于君主与主权者既然
只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政
府的政府。
以制订法律的人来执行法律，并不是好事；而人民共同
体把自己的注意力从普遍的观点转移到各别的对象上来，也
不是好事。没有什么事是比私人利益对公共事物的影响更加
危险的了，政府滥用法律的为害之大远远比不上立法者的腐
化，而那正是个人观点之必不可免的后果。这时候，国家在
本质上既然起了变化，一切改革就都成为不可能的了。一个
从不滥用政府权力的人民，也决不会滥用独立自主；一个经
常能治理得很好的人民，是不会需要被人统治的。
就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来
就不曾有过，而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统
治，那是违反自然的秩序的。我们不能想象人民无休无止地
开大会来讨论公共事务；并且我们也很容易看出，人民若是
因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的改变。
事实上，我相信可以提出这样一条原则，那就是，只要
政府的职能是被许多的执政者所分掌时，则少数人迟早总会
掌握最大的权威；仅仅由于处理事务要方便的缘故，他们自
然而然就会大权在握。
此外，这种政府还得要有多少难于结合的条件啊！首先，
要有一个很小的国家，使人民很容易集会并使每个公民都能
很容易认识所有其他的公民。其次，要有极其淳朴的风尚，以
免发生种种繁剧的事务和棘手的争论。然后，要有地位上与
财产上的高度平等，否则权利上和权威上的平等便无法长期
维持。最后，还要很少有或者根本就没有奢侈，因为奢侈或
则是财富的结果，或则是使财富成为必需；它会同时腐蚀富
人和穷人的，对于前者是以占有欲来腐蚀，对于后者是以贪
婪心来腐蚀；它会把国家出卖给软弱，出卖给虚荣；它会剥
夺掉国家的全体公民，使他们这一些人成为那一些人的奴隶，
并使他们全体都成为舆论的奴隶。
这就是何以有一位著名的作家要把德行当作是共和国
的原则了；因为所有上述这一切条件，如果没有德行，就都
无法维持。但是，由于这位优秀的天才没有能作出必要的区
分，所以他往往不够确切，有时候也不够明晰；而且他也没
有看到，主权权威既然到处都是同样的，所以一切体制良好
的国家就都应该具有同样的原则，——当然，这多少还要依
政府的形式而定。
还应当补充说：没有别的政府是像民主的政府或者说人
民的政府那样地易于发生内战和内乱的了；因为没有任何别
的政府是那样强烈地而又那样不断地倾向于改变自己的形式
的，也没有任何别的政府是需要以更大的警觉和勇起来维持
自己的形式的。正是在这种体制之下，公民就特别应该以力
量和恒心来武装自己，并且在自己的一生中天天都应该在自
己的内心深处背诵着一位有德的侯爵在波兰议会上所说的
话：“Ｍａｌｏｐｅｒｉｃｕｌｏｓａｍｌｉｂｅｒｔａｔｅｍｑｕａｍｑｕｉｅｔｅｍｓｅｒｖｉｔｉｕｍ”
（“我愿自由而有危险，但不愿安宁而受奴役”）。
如果有一种神明的人民，他们便可以用民主制来治理。但
那样一种十全十美的政府是不适于人类的。
第五章 论贵族制
我们在这里有两种截然不同的道德人格，即政府与主权
者；因而也就有两种公意，一种是对全体公民而言的，另一
种是仅只对行政机构的成员而言的。因此，尽管政府可以随
自己的意思规划自己内部的政策，但是除非是以主权者的名
义，也就是说除非是以人民本身的名义，政府是决不能号令
人民的；这一点必须永远不能忘记。
最初的社会是以贵族制来治理的。各家族的首领们互相
讨论公共事务。年轻人服从着经验的权威，毫不勉强。因此
才有了长老、长者、元老、尊长这些名称。北美洲的野蛮人
到今天还是这样在治理他们自己的，并且治理得非常之好。
但是，随着制度所造成的不平等凌驾了自然的不平等，富
裕或权力也就比年龄更为人所看重，于是贵族制就变成了
选举的。最后，权力随着财产由父子相承，便形成了若干世
家，使政府成为世袭的；于是人民就看到有二十岁的元老了。
从而，便有三种贵族制：即自然的、选举的与世袭的。第
一种只适于纯朴的民族；第三种
