美国的极限-第12部分
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快地作出更好的决定。他们认为自己不仅聪明，而且富有创造力，对国家安全机构宣誓效忠的传统和规则毫无耐心。
如果说肯尼迪脑海里还残存着这些机构仍然有用的想法，那也没有持续到“猪湾惨败”之后。肯尼迪成为总统后，计划运用中央情报局训练和装备的古巴流亡者推翻古巴的菲德尔？卡斯特罗，且进展顺利。肯尼迪只需发出发动入侵的信号。然而，这位新总统有些犹豫，指示参谋长联席会议主席莱曼？莱姆尼策（Lyman Lemnitzer）将军评估这一计划的可行性。参谋长们赞成这一行动，肯尼迪便发出了命令。于是一场巨大的灾难发生了。
事情很快就清楚了，参谋长们之所以支持这次行动，不是因为他们希望能够马到成功，而是因为他们希望借中央情报局的失败为常规入侵铺路，这是他们更喜欢的消除卡斯特罗的方式。参谋长们知道肯尼迪无意下令直接入侵，他已经这么说过多次，但他们期望依靠一场总统亲自参与的中央情报局灾难来迫使其下手。他们不是直接向总统提供专业建议，而是在与总统兜圈子。
在国家安全机构的历史上，“猪湾事件”是一个转折点。愤怒的肯尼迪确信自己被耍弄和背叛了，并从这次经历中得出两个重要结论。
第一，“猪湾事件”让他认为，中央情报局所谓悄悄、经济地处理困难问题的名声被极度夸大了。中央情报局策划的这一愚蠢入侵计划本来就不可能掀起一场成功的反革命运动。它所依靠的情报往好里说是有所欠缺，往坏里说就是蓄意编造的。入侵古巴的流亡力量是一群粗心大意的乌合之众，缺乏人员、训练、纪律、有力领导和充分的空中与后勤支持。从策划到实施，整个行动都很外行、草率。所有这些在中央情报局内部也非常明显，虽然，中央情报局已把这一事件的内部调查报告列为机密，公众无从知道。
第二，“猪湾事件”让肯尼迪认为，参谋长联席会议，不管获得了多少绶带和奖章，要么愚蠢，要么不值得信任。“那些吃着水果沙拉的家伙的就知道坐在那里点头，说这个计划会成功。”他埋怨道。不管参谋长联席会议是太愚钝还是太聪明，肯尼迪已经得出结论，让他们在政策制定中拥有更多发言权是一个错误。虽然还需要咨询高级军事领导人，但他再也不会听从他们的集体判断了。
“猪湾事件”让肯尼迪蒙羞，给他上了一课，引起了三种反应。这里非常值得回忆一下，因为为了弥补国家安全机构的不足，他采取的方式与其继任者非常相似。
第一，为了防止中央情报局和参谋长联席会议造成更大损害，肯尼迪果断地更换了两个机构的领导人。他清理掉莱姆尼策，换上退役将军马克斯韦尔？泰勒（Maxwell Tayloy）担任参谋长联席会议主席。泰勒认为，任何一位主席都必须义不容辞地“信守当届政府的外交政策和军事战略”。泰勒就是这样一位信徒，一个彻头彻尾的肯尼迪支持者。这位总统用约翰？麦科恩（John McCone）替换了长期担任中央情报局局长的艾伦？杜勒斯（Allen Dulles）。更有甚者，肯尼迪在幕后指挥其弟弟、时任司法部长罗伯特全权负责中央情报局最敏感、最重要的任务：加倍努力除掉菲德尔？卡斯特罗。这位司法部长对秘密行动、阴谋破坏和暗杀几乎一窍不通，但这无所谓，他对总统的忠诚毫无问题，这是他负责“猫鼬行动”所需的唯一资格。
“不安全的国家”（4）
失去对中央情报局和参谋长联席会议的信任之后，肯尼迪转向别处寻求建议，因而实际上创建了另外一个看似更为强大的权力中心。这是“猪湾事件”引起的第二个反应。从此，当总统征求建议时，他日益倚重国家安全事务特别助理麦克乔治？邦迪（McGeorge Bundy）和国防部长罗伯特？麦克纳马拉（Robert McNamara）。这里的主要想法是邦迪（哈佛大学某学院前院长）及其副手W？W？罗斯托（W。 W。 Rostow，麻省理工学院的经济史教授）、麦克纳马拉（福特汽车公司前董事长）及其国防部长办公室拥有博士头衔的“神童们”，都会向总统提供比杜勒斯、莱姆尼策等阴谋家们更为及时、简练和令人信服的建议。但是越南战争表明，这种想法是错误的。
肯尼迪对“猪湾事件”的第三个反应是绕开国家安全机构，临时设立没有正式或固定职能，但可以随时创建或废除的特别机构。最能表明这一手段效力的经典案例是“执行委员会”（Ex m），它是肯尼迪在古巴导弹危机期间临时设立的政策咨询机构。在这著名的13天里，总统没有召集一次国家安全委员会正式会议，只是敷衍似地约见了参谋长联席会议一次，而且礼貌地驳回了他们好战的建议。
危机一过，“执行委员会”立即解散。但是，依靠这种不受宪法法律约束、进行秘密协商的机构的想法依然具有持久的吸引力。“执行委员会”从未正式重新设立，但它在许多外表掩盖下重新出现过多次。肯尼迪的继任者总是与一小批亲手挑选、只为总统负责的顾问碰头，考虑攻击哪座城市，侵略哪个国家，颠覆哪个政府。理查德？尼克松依靠的是由两个人组成的“执行委员会”，即他本人与亨利？基辛格。在一些严肃问题上，如与北越谈判或与中国建立关系，与国务院或国防部协商是两人都不屑一顾的事情。可是，最能体现肯尼迪式简约风格的事例出现在乔治？W？布什时期。入侵伊拉克的决定好像出自一个虚拟的“执行委员会”，它在现实世界中从未存在过，但形成了某种共识，为行动提供了基础。总统从未实际发布过这样的正式决定，但他的亲近下属依然前行，仿佛他发布过命令似的。
同时，如“猪湾事件”插曲显示的那样，中央情报局和参谋长联席会议的明显失败引来潮水般的提议，试图“治理”这些机构。其实，试图纠正这些国家安全机构缺陷的改革者们，在肯尼迪上台之前就开始为之努力了，在其去世后还继续努力了很长时间。为了找到良好的管理模式，让中央情报局、五角大楼和参谋长联席会议有效运转，无数研究小组、高级委员会和国会调查小组相继成立。1947年创立国家安全机构的法案一签署为法律，有关机构改革调整的提议就开始出现，之后一直是耐寒的多年生植物。例如，“9？11”之后此类改革的主张推动成立了一个蓝带委员会（Blue Ribbon mission），发表了又一个似是而非的报告，促使国会创立了国家情报总监一职，并新设国家情报总监办公室，为总统提供帮助。这给早已错综复杂的美国情报系统又增添了一层官僚机构。
在很大程度上，这种永无休止的运动伴随着总是无法预测的结果，掩盖了国家安全机制的真实情况，也就是说，自从肯尼迪以来，历任总统本人及其主要下属早已认为这些机构已经不可挽回地破产了。前国防部长詹姆斯？施莱辛格（James Schlesinger）对参谋长联席会议的评估意见适用于整个国家安全官僚机构：它的建议“总的来说离题万里，正常情况下没有人看，几乎总是无人理会”。txt电子书分享平台
“不安全的国家”（5）
对占据权力内圈的人来说，国家安全机构是一个需要绕过的障碍，不是一项可以利用的资产。从国防部长或国家安全顾问的角度看，职业军官、职业外交官或情报分析人员不是合作伙伴，而是竞争对手。这些职业人员不是有利于行使行政职权，而是使之复杂化或加以阻挠，从而追求他们各自机构的利益。可是，因为这些国家安全机构是行政权力的基础，帝国总统是最不愿意公开承认国家安全机构内在缺陷的人。结果，美国人民一直被蒙在鼓里，认为不管犯了什么错误，参谋长联席会议和中央情报局等依然是维护国家安全和人民幸福不可缺少的机构。
就这样，这个国家安全机制延续了下来。之所以如此，不是因为它的活动改善了美国人民的安全，而是因为只要它存在，就永远有理由维系带来地位、影响和大量财富的政治安排。这些机构表现不佳本来可以让人合理地质疑：没有它，美国会不会变得更好？相反，失败却会带来越多调整和改革，以及几乎总是更大程度的机构扩张。国家安全机构把局面弄得越糟，它就会越枝繁叶茂。与此同时，总统们绞尽脑汁地寻找绕开、回避或封闭这些机构的方法。
乔治？W？布什政府上台时，已经视这个国家安全机制为敌人了。“9？11”事件前一天，唐纳德？拉姆斯菲尔德把国防部职员集中到五角大楼礼堂，明确地表达了这一观点。“今天的主题，”这位国防部长开始说道，
是对美利坚合众国安全构成威胁而且是严重威胁的敌手。这个敌手是世界上最后一个中央计划经济堡垒。它通过发布五年计划，实施管理。从它的首都，它企图对不同时区、大洲和海洋的人们发号施令。它凭着令人难以忍受的一致性，窒息了自由思想，压制了新鲜观点。它破坏了美国的国防，将我国公民的生命置于危险之中。
这个敌手听起来像是前苏联，但是它已经消失了。我们今天的对手更加狡猾，更加充满敌意。你可能认为我说的是世界上最后一批年老体衰的*者。但是，他们的日子也不长了，他们的力量和规模与这个敌手无法相比。
这个敌手近在眼前。它，就是五角大楼的官僚机构。
拉姆斯菲尔德沉迷于对付这个内部敌人，对真正的敌人却视而不见。就在他说这话的时候，距离敌人对他的总部发动直接袭击已经不到24小时了。
2001年9月11日之后，这届政府依旧视官僚机构为敌人。从表面上看，这个国家安全机制没能预见或阻止“9？11”袭击，必须再一次进行大的改组。主要结果是将多个负责国内安全的机构（如海岸警卫队、特勤局、联邦紧急事务管理署和其他负责移民、海关、运输安全、边境巡逻的机构）整合起来，组建又一个部级部门；将多个负责情报搜集和分析的机构集中起来，并进一步扩展其行动。其实，这次改革给已经头重脚轻的行政部门再增加两个新的官僚机构：国土安全部和美国情报系统。
同时，像肯尼迪及其继任者一样，布什总统也努力不让国家安全机构挡住前进的道路。他使用了看来行之有效的方法：把国家安全机器中有潜在麻烦的部件边缘化；不管资历如何，将亲信安排到高级职位上；在方便和必须的时候干脆绕开这些机构。
甚至在“9？11”之前，布什政府就已经开始设法将参谋长联席会议边缘化，不断地将唯命是从的人派到参联会主席办公室。20世纪80年代的时候，改革派就想解决这些困扰参联会的问题，做法是赋予参联会主席更大权力，削减各军种参谋长的权力。20世纪90年代初，科林？鲍威尔将军主掌参联会，比尔？克林顿总统这时深有体会：一个有头脑、有魅力、有个性的参联会主席会让总司令的日子不好过。1993年初，鲍威尔利用“军队中的同性恋”争论体面地将了新总统一军，建立了克林顿时期的军民关系模式。同年晚些时候，18名美国士兵在摩加迪沙的混战中被击毙，鲍威尔及其同僚巧妙地将责任推到文职官员身上。txt电子书分
