大国策-第83部分
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住＝刂�1965年底，办有综合性的社会福利院和专业性的儿童福利院、精神病人福利院等819个。
在农村，社会救助政策主要围绕着“五保”内容而展开，主要采取集体供养并辅之以国家必要救济的方式。1956年1月，*中央政治局提出了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，其中对农村的社会救助作了规定：“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”据此，以后逐渐形成了较为完整的保吃、保穿、保住、保医、保葬（对孤儿实行保教）的“五保”制度。在农村的许多地方，还兴办了敬老院，对五保户进行统一供养。另外，1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》还规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医治，并且酌量给以劳动日作为补助；对于因公死亡的社员家属要给以抚恤。”“对于遭到不幸事故、生活发生严重困难的社员，合作社要酌量给以补助。”
第二，劳动保险及福利政策。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了具有宪法性质的《共同纲领》。其中的第三十二条规定：“人民政府应按照各地各业情况规定最低工资，逐步实现劳动保险制度。”这就为以后建立全国劳动保险制度提供了基本的法律依据。1950年10月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案，组织全国职工进行讨论。政务院于1951年2月26日正式公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月2日又公布了修改条例并开始实施。这一条例是新中国第一部有关社会保险的法规文件，主要是针对企业职工的。《保险条例》对于参加劳动保险的对象、劳动保险金的筹措方式及管理方式、各种劳动保险待遇（伤残、疾病、生育、年老、死亡等保险以及对职工供养的直系亲属的待遇）、享受优异劳动保险待遇以及劳动保险的执行与监督等各方面的内容均作了比较详细的规定。条例的公布和实施，受到了全国广大企业职工的热烈欢迎。1956年，《保险条例》实施范围再次扩大，国营企业加入这一保险的职工达1 600万人，为1953年的4倍；签订集体合同的职工有700万人。全国国营、公私合营、私营企业职工总数的94％享受到了这一保险。 txt小说上传分享
从平均到公正：中国社会政策的演进（5）
建国之初，大多数国家机关、事业单位的职工仍然实行供给制。50年代前期逐步改为工资制。与之相适应，国家机关、事业单位的各种劳动保险制度陆续建立起来（见表1，略）。到1957年，享受公费医疗的职工已达万人，享受劳动保险的职工达到1 150万人。
50年代后期至60年代前期，政府对城镇的劳动保险及福利政策进行了一些调整，例如：统一了企业和机关的退休制度和退职规定；改进了医疗保险制度；确定了职业病患者的保险待遇；改进了城镇集体企业的劳动保险政策，等等。
五六十年代，在城镇还为职工举办了各种集体福利事业，如职工食堂、托儿所、浴室、理发室等等；对职工实行了多种补贴，如上下班交通补贴、住房补贴、水电补贴、取暖补贴，等等；建立了职工文化福利事业，如修建了了工人文化宫、俱乐部、图书馆，等等；投资建设职工住房，改善职工的居住条件。
第三，就业政策。这一时期，党和政府十分重视就业问题。尤其是当时流行的理论观点认为，失业现象是资本主义制度下的产物，在社会主义社会不存在失业问题，这就使得党和政府更加注重消除失业现象，想方设法地保证城市居民的就业。
在城镇就业的具体措施上，主要是采取了劳动力的统一招收和调配制度。从50年代中期以后，取消了企业和事业单位在招工、用工方面的权限，将调配劳动力的权限集中于劳动部门。这就在宏观方面完成了在全国范围内劳动力的统一配置，同时，在微观层面上则形成了企业用工中的固定工制度。其最大特点是企业在用工方面“能进不能出”，不能以任何经济性原因裁减其多余的职工。在城镇职工中以固定工为主，而且人数占绝对比重，1957年其比重为，1960年为，1965年为，1970年为，1975年为，1978年为。另外值得提及的是，在50、60年代，还曾断断续续地尝试过招收“亦工亦农”的临时工和合同工，以弥补固定工制度的缺陷。
当时，城镇在就业问题上处于两难的境地。一方面，城镇每年新增劳动力的数量较大，而中国城市化、工业化的水平均较低，因而即便是在城镇也不可能实现充分就业；另一方面，当时人们所奉行的理念认为社会主义社会不存在失业现象，因而不允许失业。为了解决这个两难问题，当时采取了一种不得已而为之的办法：将城镇的多余劳动力向农村分流，向农村转嫁城镇的就业危机。为此，先后有两次大的举动，均发生在60、70年代。60年代初，随着国民经济的大幅度滑坡，中国进行了自1949年以来的第一次大规模的城镇人口分流。通过各种强有力的举措，60年代初期将2 000多万城镇职工下放到了农村，从而在一定程度上减缓了城镇的就业压力。60～70年代，通过各种组织、动员、宣传活动，中国开始了酝酿已久并且早已小规模存在的又一次城镇人口向农村大规模分流的举动——城镇知识青年的“上山下乡”。1962～1979年，有1 万知识青年通过“插队”、“到集体场队”、“到国营农场”的形式，实施了“上山下乡”的举动。
除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、农村合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。
从平均到公正：中国社会政策的演进（6）
建国后30年中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体平等社会地位的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。
三、建国后30年社会政策的主要特征及不足
中国当时特殊的时代背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国后30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：
（一）具有浓厚的平均主义成分
在改革开放以前的30年，人们对于公正的理解不是完整地以个体人的自由、平等以及社会成员之间的合作为基本出发点，而是基于十分朴素的平等观，片面地、几乎完全是以社会整体为基本出发点，而且，这里的社会整体又被具体化为过去被压迫、被剥削的劳动阶级。当时，在涉及平等的保护问题上，侧重于“社会平等”亦即劳动阶级之间的平等，而不是个体人之间的平等（因为每个劳动者都是从属于特定的劳动阶级的）；在涉及到集体或整体同个人的关系问题上，毫无疑问地是以集体或整体为第一位，强调个人对于集体或整体的服从甚至是无条件的绝对服从。而对“个体人”的忽视，必然会走向平均主义，即注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的“平均主义”取向的努力。另外，当时的经济水准十分低下，各种生活资源、发展资源十分匮乏，因而从国家的角度来讲，也只能是以平均主义的方式来分配各种主要的资源，以便使整个社会能够在低水平条件下保持一种“均衡”的状态。最后，中国社会当时实行的是计划经济体制，而且又刚刚结束供给制，因此，国家很容易，同时也习惯于实施“整齐划一”的平均主义的资源分配方式。
这种平均主义的取向和做法在建国后30年的社会政策中得到了比较充分的体现，突出表现在收入政策和就业政策两个方面。其一，在收入政策方面。尽管当时也主张按劳分配，但实际在很大程度上是实施促成收入不断平均化的工资政策。从表2中可以看到，1952年国民经济各部门中工资收入最高的是城市公用事业部门，最低的是农、林、水利、气象部门，两者只相差倍；1975年，工资收入最高的是建筑业和资源勘探部门，最低的仍是农、林、水利、气象部门，两者差距降至倍。即便收入的平均化倾向已经十分严重，但国家决策者仍然觉得收入差距偏大，仍需要进行必要的矫正。比如，1957年毛泽东在《论十大关系》一文中就指出：“关于工资，最近决定增加一些，主要加在下面，加在工人方面，以便缩小上下两方面的距离。”其二，在就业政策方面。当时的就业政策在很大程度上保证了城市居民中适龄劳动力在工作及收入上的“人均一份”。但是，从现实的角度来看，城市每年新增的劳动力数量很大，而就业岗位数量却相对较少。为了解决这些难题，当时主要采取了两种办法。一种是“实行合理的低工资，尽量使大家都有饭吃，这也就是我们常说的‘三个人的饭，五个人吃’的意思”。这种办法实际上是将显形失业转化成隐形失业。另一种办法是采取反城市化的举措，将城市大量新增的劳动力迁往农村，也就是组织知识青年“上山下乡”。尽管知识青年的“上山下乡”是一种反城市化的举动，是同现代化趋势相左的，但在当时却是一举两得的事情，既解决了城市大量失业劳动力的问题，又在某种形式上缩小了“三大差别”，实现了平均主义式的理想。 txt小说上传分享
从平均到公正：中国社会政策的演进（7）
由于包含了过多的平均主义成分，使得当时的社会政策具有明显的负面效应。从一定意义上讲，始料不及的是，本意是要消除旧有的社会不公现象，却造成了一种新的社会不公现象。当时的社会政策尽管试图消灭剥削，但在实际运作中却是在鼓励另一种类型的剥削，即能力相对较弱者对于能力相对较强者、贡献较小者对贡献较大者的剥削。显然，这是从另一个方面严重地违背了现代公正的基本规则。另外值得人们注意的是，当时的社会政策由于过于强调生活状态的相似性和一致性，因而难免压抑了社会成员个性化的发展，限制了社会成员发展的潜能，从而进一步严重抑制了社会发展的活力，严重降低了经济发展的效率。“首先，这种制度最初的基金只是来源于税收与企业的收入，工人们并不关心社会保障的成本，从而造成了经济和政治的双重变形。第二，压在企业身上的津贴给付的财政负担和行政负担阻碍了企业的运营效率和在现代经济中的竞争力的提高。”当时中国的社
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