大国策-第7部分

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，促进了行政效率的提高。

中国现代国家的构建、成长与目前情势（4）
在多年的发展中，J市地方国家的规模和任务两个方面都明显地增大，直接产生了一种不同于农业县时期的统制主义行政体制模式——韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中，经济现代化伴随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长，政府权力在经济社会各个领域活动呈现扩散现象，政府机关办公场所在13年内不得不搬迁三次，其机构在增长、行政职能在扩大，初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去统制主义时期政府所履行的许多职能，又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能，并对中国的现代国家构建有着积极的意义。第一，它培植和强化了国家能力。作为后发赶超型国家，国家为了有效地动员资源并对社会的各种需求作出相应的回应，就必须拥有一支庞大的科层结构及其成千上万名的官员共同构成的现代政府作为后盾，才能使国家机器精确、迅速地运转，保障了政府的意志和命令能够被治理对象所遵守。事实上，与统制主义时期相比，国家的控制方式更加有效，采用的措施和方法更加系统，对全社会的管理水平也有了质的提高。第二，形成了国家的“理性化”。国家不再像统制主义时期那样简单地使用暴力，而是以工作和职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、工作程序法制化与系统化来行使权力，抛弃经验式管理，重视知识与技术，这种行政结构能够使广大公务员熟悉档案、谨慎和严格服从，保持组织运行的持续性，有效地减少统制主义时期国家行政体制中的人为因素影响，并在法治的基础上逐步实现公共行政的科学化和*化。第三，确保了国家转型的安全和秩序。现代行政体制建设是中国现代国家构建的重要组成部分，它只限于行政层面而非宪政层面，*与宪政是一种政治体制，但每一种政治体制必须先获得权力，并建立一个完备的现代科层政府来履行其基本的政府职能，然后才能对它进行限制，否则不论采取何种形式，都可能造成治理的失败。现代官僚制把社会中的精英整合到行政决策结构，在这一过程中，赋予了统治权力以某种合法性，使国家在复杂的市场经济中得以稳固。这种“行政吸纳政治”的体制更多地强调秩序而非*，强调专家治国而非大众参与，强调治理而非政体类型，国家的实质不发生根本变化，保证了国家在现代化进程中所需要的秩序。
　　社会生长与现代国家构建：社团组织的发展
　　社会生长（市民社会）是现代国家构建不可或缺的组成部分，与其他四个基本构件相比，社会生长不是国家本身的制度组成，而是现代国家构建过程中的基本要素。从世界范围的经验看，各国的社会发育程度优劣都对现代国家构建起到了支撑或阻碍的作用。
　　为了更加确切地透视社会生长的真实状况，将各种社团性组织纳入研究视野当中，本文更多地从社会资本的视角来观察J市社团组织的发展，并将“社团”定义为一种社会空间，在这个空间中通过正式或非正式团体的成员关系把分散的个体或紧或松地联系在一起。在J市，这类广义概念的社团组织很多，既有传统的草根性组织，也有现代性的社会中介组织。
　　传统性的草根社团复兴和活跃主要得益于其深厚的社会基础。通过对J市地方社会历史的分析，这一区域有着悠久的海洋型商工文化、浓厚的家族传统和海外华侨资源。在传统时代，就普遍存在活跃的民间组织和组织网络，如兴修水利的联庄会、主管互助的义社、迎神的庙会。进入近代以来，各种政治社会文化组织先后出现在闽南的舞台上，错综复杂的格局为该地方社会留下不小的生存和发展空间，特别是这一区域的华侨和地方势力，都曾经借助于地方社会既有的以家族和地缘关系为基础的初级社团组织，积极参与地方社会的公共事务。1949年后，这些民间组织退出乡村权力舞台，被带有政权性质的各种人民团体所取代，不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了，祭神活动则在破除迷信中似乎消亡。不过，到了20世纪70年代末，随着生产成为个人与家户的事，农村家庭联产承包的实行，为传统社会关系的恢复提供了发展空间，促使非正式地方性制度的再现，加上原先中断的海外——乡土联系也被激活，一些沿着历史、社会、文化所塑造的地方性传统社会组织，如宗祠会、老人会、丁氏回族会、太原学会、虞舜协会、比干协会、妈祖会、道教协会、渔业协会、种粮协会、家族或海外基金会等被重新建立起来。

中国现代国家的构建、成长与目前情势（5）
当然，J市的社会生长更得益于社会主义市场经济的迅速发展。20世纪80年代后，以市场为导向的民营经济率先在J市崛起，原先以农业为特征的产业结构转化为以工业发展为特征，同时第三产业也随之迅速发展，出现了许多前所未有的社会群体，由原先单一身份的农民分化为农业劳动者、乡镇企业工人、外出的销售员、农村私营企业主、乡镇企业管理者、外贸业管理者、商业经纪人等，这些不同群体有着不同的利益需求。随着1992年社会主义市场经济的全面推进，为了建立适应社会主义市场经济新的政府—企业关系，在地方政府的支持下，同业公会、行业协会等现代型社团组织快速发展，J市的民营企业主群体先后成立了玩具、纺织服装、烟酒食杂、机械五金、建材、皮业、摩托车工贸、机动车市场、鞋材、印刷、种植养殖、短裤、拖鞋、伞业、美容美发、石业等共22个同业公会，会员总数1　500多家，涵盖J市经济的主要行业。这些社会团体依据市场规则，制订行规或公约，协调本行业事务，实行同行企业自律，维护会员企业利益，提供社会服务。活动范围包括：同行企业的保护和自律；发挥沟通政府与企业之间联系，为政府决策提供咨询依据；为企业发展提供信息；研究制定本行业产品标准，提出相应发展规划建议；帮助企业解决技能培训和人才引进等。
　　社会生长并不是自发形成的，其发育和强大得力于市场与国家的发展，社会主义市场经济的发展推动了社会结构的多样化，而现代国家为社会生长提供了制度支持。政府作为公会和协会的后盾，逐步赋予其相应的职能，使公会和协会的工作较正常地开展，会员在法律上取得了平等地位，享有了政治社会的基本权利。
　　在中国的现代国家构建中，社会生长与之相互依存，互相参照，它有四个基本功能：第一，填补了国家治理机制所遗漏或无法达到的领域。尤其是一些新的、无法被纳入正式制度解决范围的问题。以J市管理机动车市场为例，由于机动车报牌程序繁琐，漏洞甚多，因此，J市公安局车辆管理所和机动车同业公会合作共同成立的机动车报牌中心，该中心成立于机动车交易市场内，形成了一条龙服务，使国家（或政府）能够借助社会的力量达成管理的目标。第二，充当了公共权力与私人领域的中介。把私人领域中形成的共识通过言论、行动转达给公共权力。以J市的玩具同业公会在1999年向政府申请“减税”事件为例，当时遇到1998年的东南亚金融危机，外贸出口形势十分严峻，玩具行业整体滑坡，同业公会属下的73家会员通过同业公会，与政府相关部门积极沟通，最终使政府同意将公会所属的会员企业税赋维持在上一年的水平。第三，使国家的基础性力量增强。由于社团发展能够推动社会成员自发合作，志愿地而不需要外部强制地达成集体行动，避免国家偶遇动荡时所面临解体的风险，因为社会生长使整个国家的“基础性力量增强”，使国家权力能够透过社团组织居中调控社会，并促使国家制定规则的空间和能力增大。以J市为例，在二次创业期间，日益凸现的贫富分化和保障机制的不完善，曾一度影响了J市的社会和谐和稳定。在这种情况下，慈善总会协助政府在全市范围内展开助困、助学、助老、助残等多项社会公益活动，有效地应对社会秩序和安全问题。第四，培育公民政治参与能力。不论传统型社团还是现代型社团，或者社团是否受到国家控制，其成员都可以在参与非政治组织的活动中慢慢学会妥协和宽容，产生信任，培养组织和交流技巧，从而最终提高人们参与政治的积极性和能力，增强政治效能感。如Verba，Schlozman和Brady所说的，“政治参与的积极性和能力根源于基础性的非政治制度当中”。

中国现代国家的构建、成长与目前情势（6）
中国现代国家构建的目前情势：复线式状态与厘清误区
　　前面以个案的方式描绘了中国现代国家在地方的构建和成长史，现在简要回溯一下现代国家构建的世界历史，其发端的地区为英国、法国、西班牙与瑞典等欧洲大陆国家，在四五百年前，它们开始进入了能够合法垄断暴力并向人民征税的现代国家历程，逐渐形成了能够对广大领土行使主权的现代行政官僚体系，国家有能力提供秩序、安全、法律与财产权，并让现代性经济世界得以出现。
　　中国传统的国家体制由一套训练有素的官僚系统构成，运作达2　000年之久，但与已经实现了制度成熟化的西方社会相比，中国的现代国家构建只有一个世纪的历史，其间充满着曲折，呈波浪型和复线式发展。清朝末年，在西方列强的侵略下，清政府才试图“变法自强”，通过立宪来建构现代国家体制，但由于清王朝很快解体，随后而来的民国一直处在内外动荡之中，国民政府能够有效进行国家政权建设的时间只有1928～1936年的短暂8年。1949年之后的30年，国家的构建表现为统制主义（或全能主义）体制的形成。因此，我们必须承认，中国现代国家构建的主要成就是在近30年间取得的。本文所描述的J市现代行政科层制的成长与社会生长的个案，即生动地展现现代国家构建的历程。
　　然而，在我所截取的时段中，中国现代国家体制构建所处的国内国际背景错综复杂，现代国家构建面临着相当大的挑战。就国内背景而言，中国曾历经30年时间的统制主义时期，计划国家政府太过强大，国家对经济过度干预。1978年后，中国的改革表现为由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变，缩小国家部门的规模因此成为大势所趋，并转而倚重先前受到忽视的市场或社会，学界和政界不少人主张建构一个“小政府—大社会”的目标模式，并在一部分省市进行了尝试。就国际背景而言，二战后，各主要西方国家的行政职能空前膨胀，行政行为不但在传统领域的作用不断加强，还把这种作用扩充到许多新的领域，如调控国内国际贸易、管理国内国际金融、开发和利用资源、控制环境污染和改善生态环境、监控产品质量和保护消费者权益、组织大型工程建设等。同时，为了因应福利国家的建设，西方国家的行政职能作用还扩张到教育、医疗卫生等公共部门，其体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国在20世纪之初，国家