大国策-第62部分

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国的行政成本几乎达到了社会无法忍受的程度。
　　二是办事拖拉。在我国行政机关中，常常一两天就应该办好的事情，往往拖上一两个月，这种现象在过去是司空见惯，现在通过多次改革虽然有所好转，但远未达到根本好转的程度。造成这种现象的原因是多方面的，有工作作风方面的问题，如官僚主义作风；有体制和制度方面的问题，如机构臃肿，责任不明等；也有利益方面的问题，如有利的事各个部门抢着干，没利的事则相互踢皮球。凡此种种，举不胜举。
　　三是公共资源运用不讲效益。由于当代中国是从计划经济时代走过来的，事实上政府掌握着大量的公共资源。然而由于政府行政缺乏应有的效率机制，造成对公共资源的浪费惊人。尽管目前我国的年税收已达3万亿元，然而这些钱的使用却并没有产生人们所期望的社会效益，政府为社会提供的公共服务应该说公众是不满意的。直到2005年，在教育方面，我国还没有真正实行免费义务教育；在医疗卫生方面政府投入的比例反而越来越低，由20世纪80年代的30％左右降低到20世纪末的8％以下，而在欧洲这一数据一般在80％~90％，连市场化程度最高的美国这一数据也在45％左右。
　　这里所要着重指出的是：这种低效率的行政管理与全球化所要求的行政管理是格格不入的。众所周知，全球化社会的重要特征是信息传递速度加快、各国间联系加强，因此各国政府不仅要对本国发生的问题作出快速反应，而且要对世界上各国发生的问题作出快速反应，要做到这一点，没有一个高效的行政系统是行不通的。因此，在全球化时代，必然会挑战低效行政，要求各国政府建立一个高效的行政管理系统。
　　对“管制行政”的挑战
　　“管制行政”是一种排斥*参与的行政，这可看成中国传统行政管理的第五个特征。有人这样来描述中国的行政管理：“管理管理，就是官来管你”，这确实是对中国传统行政管理的生动写照。这种按长官意志行动的、以“命令—服从”为特征的“管制式”行政管理模式，不重视*参与机制，其运作方式就是通过行政命令的办法来实现行政管理的目标。具体的表现形式主要有以下几个方面。
　　第一，行政管理的基本价值取向在于一个“管”字，并且通常被理解为政府官员对老百姓的管理。在中国传统行政管理中，由于存在着严格的等级制度，管理往往被理解为上对下的管理，普通群众往往被排斥在行政管理主体之外，而只能成为行政管理的客体或对象。虽然我国宪法明确规定人民是国家的主人，但在行政管理实践中人民群众的主人翁地位往往被行政管理者所忽视。txt电子书分享平台　

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（5）
第二，由于政府与公众的关系是一种管理者与被管理者的单向关系，公众参与行政管理的渠道不畅，参与的机会较少，因而群众的利益得不到充分表达和维护。近年来，我国政府在行政管理*化建设方面做了大量工作，然而，由于受传统行政家长制文化的影响，政府官员对于公众实质性参与行政管理还抱有消极态度，公众参与行政管理的积极性也不高，加之制度建设滞后，因而政府重对公众管制而轻公众参与的局面并未从根本上得到改变，行政管理的*化在很大意义上还流于形式。
　　第三，行政管理是通过层层贯彻上级命令的方式来实现的，尤其是在行政执行方面更是如此，管制行政的特征在这里表现得更加明显。行政执行离不开行政命令，在行政执行过程中行政命令是必不可少的。同样，行政执行过程中上下之间的行政沟通也是非常重要的。我国目前行政执行过程中存在的问题是重命令、轻沟通。甚至在有些行政管理者看来，行政执行过程就是一个简单地服从行政命令的过程。这种在行政执行过程中单纯依赖行政命令的做法也是以“命令—服从”为特征的管制式行政的一种重要表现形式。
　　在当今全球化时代，*潮流可谓“浩浩荡荡”，行政管理也不例外。随着全球信息化时代的到来，各种信息瞬息万变，任何个人单凭自己个人的力量已无法对这些信息进行正确的处理，这就意味着“管制行政”时代必将终结；全球化时代也是一个利益多元化时代，人民需要表达利益，需要通过行政参与来实现和维护自己的利益，这就预示着*行政时代即将到来。
　　对“暗箱行政”的挑战
　　“暗箱行政”是中国传统行政管理的第六个特征。所谓“暗箱行政”就是指政府的行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开，而是由政府的内部人员进行内部决定和实施的一种行政管理模式。在我国的传统行政管理过程中，这种“暗箱操作”的行政管理模式又具体表现为以下几种形式。
　　第一，行政管理事务、方法、程序和操作过程不对社会公开。由于中国在传统上是一个“官本位”的社会，政府与其说是一个为公众服务的机关，倒不如说是一个社会管理与控制机关，而中国式的管理往往又带上一层神秘的色彩。中华人民共和国成立后，尽管我们强调了政府应该为人民服务这样一种理念，但由于受原有的传统行政文化的影响，加之我们的政府是从战争年代走过来的，习惯于在保密状态下运行，要真正实行行政公开非常困难。
　　第二，行政信息严格保密。任何一个国家对于部分行政信息的保密是必要的，但保密范围过大，从政治上讲侵犯了公众的知情权；从经济上讲，降低了信息的利用价值。有资料表明，我国的信息80％以上掌握在政府手里，但真正得到有效利用的价值不到20％，其中一个重要原因就在于政府不但垄断了大量信息，而且对其中相当部分信息实行高度保密。直到2005年9月上旬我国才宣布不再把自然灾害造成的死亡人数列入保密范围。既然像由自然灾害造成的损失一类的数据都被高度保密，那么对于政府机关内部的信息和与政府自身利益有关的信息（特别是那些对政府有负面影响的信息）就更是高度保密了。　。　想看书来

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（6）
第三，行政管理过程主要是在行政系统内部封闭式运行。从广义上讲，中国传统的行政管理系统实际上是一个封闭的系统，即使它有开放的一面，也主要是对政党等政治机关、权力机关、司法机关开放，而没有真正对社会实行开放。行政管理过程从信息的收集到决策、执行与监督，主要是在这个封闭的行政系统内部完成的。当然，在行政监督方面相对于行政决策来说要开放一些，但也主要是以内部监督为主。从理论上讲，在我国对政府的监督有官方的内部监督和非官方的社会监督，但实际上是以内部监督为主，社会监督则相对滞后。
　　行政公开是全球化的必然要求，公开透明原则是WTO中的一个重要原则。中国作为已经加入WTO的国家之一，必须遵循WTO框架中的一些基本原则。目前我国政府在推动行政公开、政务公开方面已取得了一系列成就，但也遇到了一些阻力。面对全球化的挑战，我们必须克服这些阻力，努力建立一个真正的透明政府。
　　对“人治行政”的挑战
　　“人治”是相对于法治而言的，“人治行政”是指以人治为基本特征的行政管理模式。在人治行政模式中，领导者的思想观念、个人意志等主观因素在公共行政的政策制定和执行过程中起决定性作用，这是几千年以来中国行政管理的主要特征。在今天，这种人治行政的观念仍然根深蒂固，对我国的行政管理仍然具有重要的影响作用。具体说来，人治行政模式的表现形式主要有以下几个方面。
　　第一，行政管理的基础权威来自领导者的个*威。在行政管理过程中总是离不开一定的权威资源，没有一定的权威，行政管理过程中的管理者和被管理者的关系就建立不起来。问题在于，这种权威从何而来？在法治论者看来，这种权威当然只能来源于法律。在人治论者而来，这种权威就是领导者个人所具有的，是由领导者的权力或个人魅力所产生。谁的职位最高，权力最大或最具个人魅力，也就最有权威。
　　第二，权大于法，以政策代替法律，而在政策制定过程中领导者个人又起着决定性的作用。行政管理过程表现于行政权力运用过程，即运用行政权力来制定政策和执行政策的过程。法治行政论者认为公共政策的制定必须按照法定程序进行，由法定的政策制定机构决定。而人治行政论者则认为，政策制定是领导者的一个运用谋略或策略的过程，行政领导者可以根据自己的意志或理念决定政策的内容，并认为法律缺乏弹性，而政策则可以随机应变，从而把政策变成一种高于法律的手段。
　　第三，道德说教与服从个*威相结合的行政运行过程。行政管理者必须遵循一定的道德规范，道德教育作为行政管理的一种手段是必要的。但人治行政模式则把这种必要的道德教育变成了上对下的一种道德说教，作为维护领导者个*威的一种手段。由于人治行政是以个*威和严格的等级制为基础的，因此提倡忠于领导、服从领导个*威是行政过程得以运行的重要前提，而道德说教正是建立这样一个前提的重要手段。
　　全球化时代的到来，使这种人治行政管理方式受到了严重的挑战。全球化首先是经济的全球化，而经济全球化实际上是市场经济机制作用的结果，市场经济的本质要求就是法治行政，因为市场经济关于建立统一市场的要求需要法律来加以规范，需要由法律权威来代替个*威，以保持行政管理权威的稳定性。

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（7）
对“缺信行政”的挑战
　　“缺信”即缺少信用或信用不够，是相对于诚信而言的。诚信是构成现代行政管理的基本要件之一，也是对政府、对行政管理者进行约束的一种道德要求。在中国的儒家行政思想中，也提倡政府和官员要“取信于民”。然而，由于在中国传统的行政管理中，整个行政管理是建构在以严格的等级制为特征的人治基础之上的，政府与人民之间、官员与百姓之间处于一种完全不平等的等级关系之中，因而在事实上，政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系。在实际的行政管理过程中，存在着大量的“缺信”行为，具体而言主要表现为以下几种形式。
　　第一，朝令夕改。政令泛指政府的政策及其他指令，它既是政府对社会公众的一种要求，也是政府对社会公众的一种承诺。作为政府对社会公众的一种要求，如果朝令夕改，就会使社会公众无所适从；作为政府对社会公众的一种承诺，如果朝令夕改，则意味着政府放弃了这种承诺，是一种典型的不守信用的行为。因此，政府政策的稳定性，是建立信用政府的基本要求。但在我国，政策朝令夕改的现象曾经屡见不鲜，极大地损害了政府的诚信形象。
　　第二，官方与民众之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府收回这种承诺也是单方面的。因为政府与民众之间不存在严